关于2020年度南京市创新名城建设专项资金绩效评价报告通知

关于2020年度南京市创新名城建设专项资金绩效评价报告通知

一、项目概况

（一）项目基本情况

1.立项背景

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把创新摆在了前所未有的突出位置，将创新作为五大发展理念之首，提出创新是引领发展的第一动力，作出了一系列战略部署和系统安排。十九届五中全会进一步强调指出，要求坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。

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为深入贯彻十九届五中全会和习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神，南京在全省全国现代化进程中先行探索、示范引领，在总结前期创新名城建设成就基础上提出了“建设具有中国特色、时代特征、国际影响的社会主义现代化创新名城”的远景目标，要求强化“争当表率、争做示范、走在前列”的首位担当，聚焦创新名城建设发力再突破，着力抓好原始创新能力提升、科技成果转移转化、科技企业提质增效、创新载体平台建设、创新生态体系构建等工作，加快形成以创新为第一驱动力的增长方式。

2.主要内容

根据《关于建设创新名城若干政策措施的实施细则新编（2020版）》，2020年度南京市创新名城建设政策体系主要包括六方面内容：科创企业森林成长；产业基础能力提升；产业链协同创新；创新产品应用激励；创新要素有效支持；创新生态持续优化。根据部门职责划分，市科技局主要负责其中19项政策措施（含专项活动）的落实工作，详情见表1。

（二）项目资金情况

2020年度南京市创新名城建设专项资金（市科技局部分，不含重大科研平台内容）采用市区共同承担方式，年度预算总计151,060万元（市级资金87,360万元、区级配套63,700万元），实际安排124,594万元（市级资金75,807万元、区级配套48,788万元）。截至2021年5月底，累计拨付121,355.62万元，预算执行率97.40%，主要是雨花等个别区（园区）资金拨付进度未达预期。详情见下表：

表1 2020年度南京市创新名城建设专项资金预算执行情况表

序号
    

政策内容
    

预算

安排
    

预算

执行
    

序号
    

政策内容
    

预算

安排
    

预算

执行

1
    

科技创新券
    

2,000
    

7,080.83
    

11
    

重大科技专项
    

11,000
    

5,071.46

2
    

初创期科技企业

经济发展贡献奖励
    

100
    

1,336.87
    

12
    

人才引进计划[1]
    

2,000
    

7,498.09

3
    

科技型中小微

企业研发费用奖补
    
    

1,099.33
    

13
    

科技创新创业

载体高质量发展[2]
    

5,650
    

12,369.00

4
    

高企和技术先进型

服务企业培育
    

93,500
    

54,287.50
    

14
    

临床医学研究

中心建设
    

2,100
    

2,100.00

5
    

新型研发机构

高质量发展
    

21,700
    

17,600.00
    

15
    

公共技术服务

平台绩效考评
    

1,500
    

1,200.00

6
    

技术转移奖补
    

3,310
    

1,256.18
    

16
    

国际科技合作
    

1,000
    

2,440.00

7
    

企业研发机构

建设及绩效考评
    

2,500
    

1,020.00
    

17
    

其他专项活动[3]
    

350
    

2,491.60

8
    

高端研发机构

和海外研发机构奖励
    

3,500
    

2,370.00
    

18
    

其他专项支持[4]
    
    

754.76

9
    

激励举办重大

创新创业活动
    

500
    

30.00
    

19
    

科普专项
    

350
    

350.00

10
    

企业院士工作站

关键核心技术攻关
    
    

1,000.00
    
    

合计
    

151,060
    

121,355.62

（三）绩效目标情况

1.绩效总目标

紧密围绕南京市创新驱动发展“121”战略目标，以“五名”即名家、名企、名校、名所、名园区为标志，全面提升南京创新功能和创新首位度，推进建设具有全球影响力的创新名城。打造综合性科学中心和科技产业创新中心。同时，国内对标深圳、国际对标波士顿，构建一流的创新生态体系，通过深化改革，建设创新氛围最佳、创新效率最高、枢纽功能最强、知识产权保护最严格、营商环境最优的“五最城市”。

2.年度目标

2020年度专项资金以培育高新技术企业高质量发展为抓手，以推进新型研发机构提质增效为重点，以提升创新平台和载体能级为支撑，聚力推动创新名城建设实现阶段性发展，主要目标包括：全社会研发经费支出占GDP比重达到3.30%，高新技术企业突破6000家，新型研发机构新增100家，技术合同成交额达到650亿元。

二、评价结论

本次评价对象为南京市创新名城建设专项资金，评价时段为2020年1月1日—12月31日。

经评价，南京市创新名城建设专项资金绩效评价得分86.79分，绩效等级为“良”。评价认为，2020年南京市创新名城建设专项资金有效助力了创新名城建设工作，在壮大科创森林、推进载体建设、集聚高端要素、优化创新生态等方面取得了显著成绩。但同时也存在部分亟需改进之处，主要表现为：产业政策制定程序不够规范，部分支持条款落实有待加强，部分政策条款有待优化；预算衔接管理不够紧密，资金分配机制有待完善；创新动力有待继续提升，部分支持成效未达预期，部分项目有待进一步深化推进等。

三、项目成效

1.政策体系更趋集成优化。在2018—2019年“市委一号文件”基础上，着眼创新名城建设过程中的痛点难题，致力破解制约创新发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，按照更加强调治理能力、更加突出问题导向、更加体现战略导向的要求，将前期政策体系进一步集成优化为科创企业森林成长、产业基础能力提升、产业链协同创新、创新产品应用激励、创新要素有效支持、创新生态持续优化六个方面，形成了更鲜明的产业指向、更完备的机制支撑、更积极的前瞻探索和更精准的政策供给。

2.科技担当得到全面落实。组织实施应急防治科技专项计划，对涉及疫情一线诊断治疗、精准防控、药物研发等领域的9个项目予以490万元资金支持，其中诺唯赞成为全省第一家获得国家三类医疗器械注册证的企业；提前兑现科技创新券补助，对2726家科技型中小微企业兑现7,081.79万元；按照市委、市政府要求，对87家涉及疫情防控重点物资生产的科技型中小微企业兑现了1,099.33万元研发奖补。充分发挥了科技力量在疫情防控中的积极作用，对全市疫情防控做出了重要贡献。

3.企业科创森林持续壮大。聚焦主导产业、先进制造业，实施梯次并进创新矩阵培育模式，加强培育奖励，落实税费减免，有效提振了企业创新积极性。根据国民经济和社会发展统计公报，2020年全市新增市级新型研发机构113家，累计达323家；新增高新技术企业1827家，累计达6507家，比上年增长39%；新增省级以上企业研发机构44家，累计达444家；推荐进入省高新技术企业培育库企业2708家，同比增长6.7%；入库科技型中小企业10042家，比上年增长50.2%，圆满完成了年初培育目标。

4.科创载体建设稳步推进。印发《市关于支持科技创新创业载体和双创示范基地高质量发展实施细则（修订）》等系列文件，落实激励措施，大力推进科技企业孵化器等科技创业载体建设。据统计，2020年全市新增科技型企业孵化器和众创空间55家，累计达583家，当年在孵企业6644个、在孵项目（团队）714个；新建城市硅巷40万平方米，累计达102万平方米，引入科技型企业664家，入驻企业总数达1675家，为加快培育高成长性科技企业和战略性新兴产业，打造南京经济增长新引擎作出了重要贡献。

5.高端资源要素快速集聚。通过培植近悦远来的人才热土、完善融合创新的区域体系、搭建联通各方的合作平台等方式打造更强磁场，在聚集高端要素上取得了新突破，主要表现为：与23个国家建立稳定合作关系，累计设立29家海外协同创新中心，有56家国内外研发机构、知名跨国公司在宁建设高端研发机构，40家企业在海外设立研发机构；对“345”海外高层次人才引进计划等引智措施进行完善和优化，集聚科技顶尖专家70名，培育创新型企业家128名，吸引1名诺贝尔奖得主、17名国内外院士来宁创新创业。

6.创新创业氛围更加浓厚。优化相关政策配套，深入推进“赢在南京·创业金陵”“南京创新周”“新型研发机构市场化能力提升计划”“新型研发机构服务月”等创新创业活动，在全国范围内打造形成了一流创新创业生态环境，在科技部2020年国家创新型城市排行榜中位居全国第4位，在世界知识产权组织全球创新指数报告中进位至全球城市第21位。另外，就问卷调查结果显示，有89.29%的调查对象对南京创新氛围持高度认可态度，其中有80%的人群将南京作为创新创业的首选城市。

四、存在问题及原因分析

（一）产业政策制定有待进一步完善

一是部分政策落实有待加强。2020年度因新冠疫情和国内外形势等多方面因素影响，部分政策条款的落实情况还有待加强。主要表现为：《关于对省级以上科创平台给予奖励的实施细则》《市支持科技服务骨干机构、科技服务业集聚区、特色基地等发展实施细则》《市关于对科技创新类国际组织在宁设立总部、分支机构给予奖励的工作方案（修订）》未能兑现落地；《市关于设立技术转移奖补资金的实施细则（修订）》和《市关于激励举办重大创新创业活动的实施办法》中“支持企业机构组织承担创新类国际组织相关工作和活动”的推进落实情况低于预期。

二是部分政策内容有待优化。主要表现为：企业院士工作组关键核心技术攻关政策与工信部门强链补链重点项目“攻克产业链核心技术…对产业发展具有带动和引领作用”的定位趋近；新型研发机构方面要求重点打造技术研发、孵化科技企业、转化科技成果和集聚高端人才四项功能，与《关于促进新型研发机构发展的指导意见》“聚焦科学研究、技术创新和研发服务，避免功能定位泛化，防止向其他领域扩张”的要求不相适应。同时，现场勘察中也发现，当前有相当部分的新研机构因客观资源条件限制，尚无力构建形成专业化的孵化服务体系。

（二）资金分配管理有待进一步加强

一是预算衔接管理不够紧密。2020年度专项资金（市级部分，不含重大科研平台）预算为87,360万元，实际安排75,807万元，年度预算执行率为86.77%，其中部分预算内容执行情况低于预期，主要表现为：举办重大创新创业活动预算执行率为6%；重大科技专项为35.12%；技术转移奖补为39.13%；企业研发机构为51.00%；高新技术企业和省认定技术先进型服务企业培育为62.63%。评价过程中了解到，主要原因是政策实施细则出台时间为2020年3月，滞后于预算编制时间节点，且其中部分政策条款进行了调整和优化。

二是资金分配机制有待完善。主要表现为初创期科技企业经济发展贡献奖励和企业创新券方面，2020年度总计支持3048家企业计8,418.89万元，其中有207家资助金额为1000元以下，797家资助金额为5000元以下，合计占比32.94%。评价发现，有关政策主要是为初创期科技企业和科技型中小企业提供普惠性奖励，同时从“鼓励企业加大科技创新研发投入”角度出发将资助金额直接与企业的经济发展贡献和研发投入挂钩，但相对较低的资助水平很难起到足够的激励效应，影响了财政资金投入的效率和效益性。

（三）部分政策成效有待进一步提高

一是创新动力仍有提升空间。《国家创新型城市创新能力评价报告2020》指出，南京的创新驱动力、成果转化力、创新治理力还有待提升，主要表现为：全市高新技术产业产值6,404.89亿元，同比增长6.43%，未达到15%的年初目标，同时在绝对规模上也明显低于同期苏州17,735.8亿元的水平；高新技术企业累计达6507家，同比增长39.0%，在较低基数水平上与同期苏州38.6%的增速基本持平；科技型中小企业累计达10042家，同比增长50.2%，在绝对规模和相对增速上均明显低于同期苏州水平。

二是部分资助成效未达预期。主要表现为：高企方面，有39.80%的资助企业高新技术产品(服务)收入增速低于全市平均水平，有48.98%的资助企业研发投入增速低于全市目标水平；新研机构方面，有关勘察样本的成效仍主要体现为技术研发阶段，转化科技成果和集聚高端人才功能尚未得到实质性推进；科创载体方面，8家样本中有5家为传统的区域空间模式，在集聚创业服务资源和提升专业服务能力方面还相对不足，同时在孵化链条上也存在错位现象；硅巷方面，其中万谷硅巷和秦淮硅巷均由产业园区直接更名设立，与“利用主城存量用地，挖掘低效载体”的精神不相适应。

三是部分项目有待深化推进。主要表现为临床医学研究中心建设项目，各中心（学科）基本上按期完成了序时任务，在复旦大学专科综合排行榜和中国医院学科科技量值排行榜中的位次排名明显提升。但经比对分析发现，心血管疾病中心、消化系统肿瘤中心、儿童先心病及胸部外科中心、口腔疾病中心等四个中心（学科）在全省范围内尚未形成明显比较优势，对照国家级临床医学研究中心培育计划、部省共建临床医学研究中心培育计划的错位发展原则，上述中心（学科）的建设工作还有待进一步深化推进。

五、有关建议

（一）完善决策程序。按照《重大行政决策程序暂行条例》的有关要求，对决策启动、专家论证、风险评估、执行和调整等决策过程中的关键程序节点进行完善和细化，进一步规范产业政策决策程序，提高政策的科学性和可操作性，强化决策质量和效率。同时还应按照精准施策、精准发力的原则，引入决策后评估程序，对当前的政策体系进行梳理和调整。对政策内容重叠的，应明确权责划分，并予以归并优化；对政策设置不合理的，应结合有关政策的立项本意，从提质增效角度出发予以调整完善。

（二）创新资助模式。针对当前直接资助模式下的各类事项，建议着手研究更为有效的支持方式，可考虑强化“基金化+重大项目”模式，其中：对竞争性领域，着重借鉴“变补为投”的理念，注重从战略规划、环境建设等方面发挥政府公共服务职能，鼓励和引导设立产业基金，按市场化原则选取基础、技术和前景等方面具有相对优势的企业进行支持，提高资源配置效率；对公共服务领域，按市场失灵理论予以直接支持；对产业发展中的战略前沿要点或重点薄弱环节，考虑其投资金额大、失败风险高等特点，可按集约化发展理念集中支持若干具有重大产业推动作用的项目。

（三）强化组织管理。着眼创新名城建设发展规划，聚焦有关领域发展中的薄弱环节进行谋篇布局，进一步优化资金使用方向。加强对资金预算的调查研究和分析论证工作，提高预算编制的科学性和合理性水平。建立健全责任约束考核机制，强化项目指导与监管，对项目实施过程跟踪问效，对实施效果进行全面绩效考评。区县主管部门应认真履行有关项目管理职责，按照全过程绩效管理理念，加强前期调研论证，完善执行监督管理，推进项目落地生效，有效提高财政资金投入的安全性、规范性和效率效益性。

六、评价工作开展情况及其他需说明的情况

（一）评价思路

本次评价将通过指标设计、数据采集、现场核查、数据汇总分析、报告撰写等步骤完成。其中：指标设计将紧密围绕创新名城综合政策的立项本意和年度支持重点；数据采集将通过实地考察、访谈、问卷调查等形式实现，采集具有代表性与广泛性的数据，支撑指标体系的评分，进而实现客观科学的评价。

（二）指标设定

本次评价通过决策、过程、产出和效益四个维度，设置了17个二级指标、28个三级指标。

（三）评价方法

1.成本效益分析法。是指将2020年度创新名城建设专项资金与产生的效益进行对比分析，以评价专项资金绩效目标实现程度。

2.比较法。是指通过对创新名城建设专项资金绩效目标与实施效果、本年与上年水平、与其他城市同类产业发展情况的比较，综合分析绩效目标实现程度。

3.因素分析法。是指通过综合分析影响创新名城建设专项资金绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

（四）评价组织实施

本次绩效评价通过前期准备、组织实施、综合评价三个阶段实施具体的评价工作。

1.前期工作（5月初-5月下旬）

成立绩效评价小组，进入项目主管部门，开展调查研究、分析论证并形成绩效评价工作方案。

2.发放基础数据表并现场核查（5月底-6月上中旬）

评价组收集相关统计数据，形成评价依据。各资金使用单位对基础数据报表进行填报，并整理提供相关支撑材料。评价小组工作人员对基础数据报表进行整理、初步审核，差异较大的立即进行补正，并对填报数据单位数据进行分析和汇总。同时组织了满意度问卷调查工作。

3.分析比较（6月20日之前完成）

评价小组汇总、整理基础数据报表、数据核查工作底稿等资料，综合应用因素分析法、比较法等方法，进行绩效分析，量化打分，形成评价结论，完成绩效评价报告初稿。

4.绩效评审，形成报告（7月5日之前完成）

绩效评价报告初稿完成后，评价工作组与南京市科技局进行沟通、征求意见，对报告内容进行修改完善，形成正式绩效评价报告。绩效评价工作结束后，项目评价小组及时将资料整理归档。

[1]“人才引进计划”包括：“345”海外高层次人才引进计划，引智计划；

[2]“科技创新创业载体高质量发展”包括：众创空间、孵化器、大学科技园、加速器，众创社区，硅巷；

[3]“其他专项活动”包括：科创大赛经费，高层次创业人才市级创业训练营经费，新型研发机构市场化能力提升计划经费，市级新型研发机构绩效评估工作经费，创新名城建设推进大会经费，创新名城建设研讨会经费，创新名城政策体系研究与编制采购经费，市委一号文件编制服务经费，市委一号文件政策评估经费，生根国家捐赠防疫物资经费，南京高新区管委会运行经费；

[4]“人才引进计划”包括：“345”海外高层次人才引进计划，引智计划；

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